我国城投公司的转型
中国经济报道讯 （熊辉 王海珠）
一、城投发展历史进程
1、1992年，我国第一家真正意义的城投诞生了，即上海城投。
2、1994年国开行成立，国家开发性金融机构支持下的“城投”模式出现。
3、1998年，国开行与芜湖市的模式，史上闻名的“芜湖模式”出现。
4、2002年，重庆“八大投”，重庆模式被效仿。
5、2004年，天津城投，迄今为止国内最大的城市基础设施投融资、建设、运营一体的城投。
6、2006年，南京城建集团以污水处理收费权为基础资产，发行首单城投ABS。
7、2008年，合肥建投投资京东方，开启城投“产业转型”之路。
8、2009年，城投模式全面兴起。
9、2010年，国发201019号文，拉开城投转型序幕。
10、2011年，银监发34号文，城投“名单制”信息管理系统。
11、2012年，财预463号文《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，禁止BT行为。
12、2013年，银监发10号文，完善城投名单制管理，动态调整。
13、2014年，国发43号文，提出剥离平台代政府融资职能，倒逼转型。
14、2015年，国办发40号文，保障存量项目融资，城投再次加速发展。
15、2016年，土储融资模式告别。
16、2017年，财预87号文，政府购买服务违规行为被叫停。多地去城投化开启。
17、2018年，城投成为隐性债务管控的重要对象。
18、2019年，《政府投资条例》实施，约束政府投资冲动，城投迎来新机遇。
19、2020年，受“新冠”疫情影响，城投债空前高涨。
20、2021年，强监管、化隐债、控存量、限增量、颜色、财力等，进一步谋求转型。
二、城投已经到了不得不主动谋求转型的地步了！
我们经常会在公司债券募集说明书中看到：城投公司作为当地最重要的基础设施建设主体之一，肩负着城市建设、城市更新和地方产业升级的重大使命，在当地具有举足轻重的地位……不难看出，城投的的确确是中国特色社会主义经济的支柱。城投在被融资控存量、限增量、隐性债务偿还等各种强监管下，的确到了真正转型的时期了，地方也意识到中央这一次控制债务的决心。城投为何要转型，笔者根据自身从业经验认为主要原因集中以下几点：
1、 宏观层面上，城镇化进程到了一定阶段，需要放缓粗放式发展的步伐，转而城市更新、新型城镇化、乡村振兴、共同富裕等，大量的基础设施代建业务势必缩小，而绝大部分城投依靠代建业务是无法长期持续获得市场化收益、很难拥有强大造血能力，需要转型。
2、 融资层面，中央打破城投债刚兑的决心很坚定，从2021年交易所、协会、发改委等各类窗口指导意见可见，部分债券从业者内心是奔溃的，部分弱资质城投公司的内心也是奔溃的，其实部分投资者内心也是奔溃的（随时暴雷？）。若不着手转型，将陷入被动，无法获得金融机构持续支持，自身收入不够，对部分财力有限的地区，等待的将是重整，违约，高利融资等。
3、从中央层面来看，平台转型成功有助于防范金融风险。众所周知，部分地方ZF领导和平台公司领导落马大多无外乎两个原因：金融腐败和情场溃败；另一方面也是庞大的平台债务倘若出现大量违约或者对投资者和国有资产出现重大不利情形的话，那将是系统性风险。
4、从地方层面来看，平台转型成功有助于盘活地方国有资产、优化投融资体制机制、带动产业升级等。
5、从地方财政层面来看，平台公司的转型成功，意味着财政、平台公司和各负债主体的偿债责任进一步理清，债务界面清晰，避免隐性债务问题的产生。
6、从城投公司领导层面来看，平台转型成功，实现抱负的道路。
7、从金融机构来看，平台转型成功，有利于提高金融服务效率。
三、可借鉴的成功转型模式
当前监管政策严查违规新增隐债，政策意图要求城投平台切割政府性债务与经营性债务、 项目性债务，城投平台融资环境显著收紧，进一步提高了城投市场化转型的紧迫性。
（一） 建工类企业
（二） 公用事业类企业
（三） 产业类企业
（四） 投资类企业
我们通常说，转型之路不可一蹴而就，也要因地施策。目前来看，方向性比较明确的有：
（1）产投类的合肥建投，借助于中科大、京东方等优势，合肥建投主要集中与股权投资和基金投资，产业投资有给好处就是能够促进地区经济发展、人口集聚，投资收益也极大的增加自身市场化收入，不完全依赖于来自政府的收入。
（2）此外，苏州工业园模式也较为成功，借助于园区开发的资源优势，提供园区开发、服务的综合解决方案，通过园区产业繁荣带动土地开发收入增长。苏州工业园不仅在城投转型上先行先试，在近年来兴起的公募Reits上面也是率先试点。园区开发业务方面，公司既进行土地开发，又提供物业出租业务，为园区内企业提供商业用房、工业厂房、人才公寓的出租。公司园区服务业方面，主要分为市政公用服务和现代服务，市政公用服务主要包括园区内的公用事业投资运营，如水务、环境、燃气、供热发电等；现代服务业主要包括园区招商、工程代建和物业服务等。
（3）再就是“上海城投”：公用事业运营服务商，现金流稳得一p，依靠垄断性经营优势，上海城投目前有路桥、水务、环保和置业 4 大核心业务板块，其中其水务、环境板块是典型的公共事业类产业。该公司水务、环境等业务涉及的自来水、排水、污水处理、废弃物处置等公用事业具有一定的区域垄断性，可保证现金流入的稳定性。
以上三个成功转型的城投对于大部分城投而言是比较遥远的存在，尤其是西部地区、东北地区。不是所有的平台公司都可以适用，上海城投是因为拥有极高的资源禀赋，而且地处超大城市，能够维持盈利状态；苏州工业园拥有强大的产业优势，区位优势；合肥建投拥有科研院所及大型上市公司等；所以说：地区的综合实力跟城投转型的顺畅度成正相关！但是西部地区的平台公司转还是不转呢？答案是肯定的。哪次成功的转型背后是容易的？是没有一丝风险的？ 普通城投怎么转，笔者提出以下几个思路仅供参考：
1、 乡村振兴，今年以来被多次提及。各地区要结合自身的独特优势农业产业进行全方位梳理，并引入专业机构进行辅导，配套系列支持政策去发展该产业，增加农民就业，吸引人才，增加市场化收入。城投平台在强化乡村建设、提升乡村基础设施和公共服务水平、改善农村人居环境等领域都有很大的作为空间，可以依托此前在基建、提供公共服务等领域积累的经验，承接政府相关项目。
2、 由于此前大部分城投都是基础设施建设类企业，但是通常不是市场化平台，可以逐步转型为市场化平台，以市场化角度去承接政府工程，类似建工企业，合同约定获取收入方式等，这样可厘清政企关系，政府无救助义务，也有利于降低隐性债务。
3、 城市更新，时刻紧随政策，响应十四五规划要求，加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩。城投平台可以积极参与城市更新业务，以天津城投为例，2021 年 8 月 6 日，天津城投与中国中铁等 17 家大型企业签署《天津城市更新战略合作框架协议》，就共同组建天津城市更新基金达成合作意向，天津城市更新基金初始总规模 600 亿元，首期认缴规模 100 亿元，定向用于天津老旧小区改造提升和城市更新项目。
4、 高新区、经开区等城投可朝着产投类方向努力。政府通过招商引资促进创新资源集聚、引进人才；吸引商业银行在高新区设立科技支行，完善“产业基金＋银行信贷”、“风险补偿＋银行信贷”等多种合作新模式。鼓励高新区设立产业引导基金、创业投资基金等，允许园区内符合条件的国有创投企业建立跟投机制。支持符合条件的高新区开发建设主体上市融资和发行债券，拓展建设资金渠道。
四、转型前的准备工作：人、财、业、机
1、 平台公司部分存在人才结构失衡，观念未能足够与时俱进；待遇不高导致留不住人才，无法筑巢引凤；人才管理僵化，缺乏淘汰机制。笔者在多年的金融从业中深刻感受到与平台打交道的有趣，经验丰富加上观念超前的平台公司领导，跟这样的平台做业务是非常轻松的，人家比金融机构还门清，能够接受新鲜事物并结合自身特点运用各种金融工具，这样的平台转型前就具备了人和的优势。部分不具备这个优势的平台公司就需要事先在激励机制、培养机制、选人用人上面由专业机构进行辅导或者协助引进（别舍不得花钱，买淘宝都知道一分钱一分货）。
2、 部分平台公司也一直在提转型，但是没钱啊！没钱啊！引进产业需要出资吧？收购企业需要钱吧？哪里来的钱呢，偿债都举步维艰了我还想这些？这也是摆在不少城投面前的一个现实问题，笔者认为需要从政府、财政和企业等几个方面协同整合资源，落后的就淘汰，就整合到大的平台公司，每个区县留1个平台公司，做大做强，集中力量办大事。
3、 业务方面，各地区平台公司根据自身情况选择几个核心产业作为未来发展重心，一旦经过论证决定后，就倾注地区资源去发展，比如股权领域，有TMT、消费、建筑等行业，城投以后也有细分行业，警惕转型成为四不像！优质的城投公司可以上市，劣质的城投公司要么被兼并，要么被淘汰，不是所有的城投公司（拟上市公司）都可以发债（上市）。监管的理念本质上是相同的，扶优限劣。
4、 机遇这是一门玄学，但是有句老话：成功只垂青于有准备的人！企业如果在转型过程中做足功课，科学规划，充分与金融机构沟通，政策支持，这就是早晚的事儿。真正成事的时候还得是各级政府部门、平台上下、金融机构支持达成认知上的共识的时候。道阻且长，路漫修远。城投和为城投服务的那些金融机构们也到了解放思想的时候了。
来源：国际高新技术研究院
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