“十四五”时期城乡融合发展的两种路径

作者：中国人民大学应用经济学院教授 孙久文

当前，世界正经历百年未有之大变局，也经历着百年未有的科技大发展。新技术变革正在重塑我国的经济格局，同样对城乡融合发展产生重大影响。以大数据、物联网、人工智能和区块链等技术为代表的新一轮科技革命，对城乡劳动力和土地等传统生产要素的影响很大，并将左右城乡融合发展的未来方向。从区域经济的角度展望“十四五”时期的城乡融合发展，主要有以下两种不同类型地区的发展路径。

发达地区以全域城市化为中心实现城乡融合发展

新技术变革正在加快城市化进程。在我国东部发达地区，城市化已经走过了单一城市聚集的阶段，进入到城市群、都市圈协同发展的新阶段。在东部发达地区可以实施全域城市化的城乡融合发展战略。

全域城市化的城乡融合发展，基本前提是依托产业发展、人口迁移和管理制度的变革，主要在发达地区市域或者县域来推行实施。一是通过产城融合来解决城市产业发展的空间问题和农村产业的匮乏问题，当前的路径是通过城郊的轨道交通，把城市中心区与周边地区密切连为一体，这样能够防止城市的产业空心化和农村产业失去城市的依托。二是城市发展中地价、劳动力价格上升促使工业产业等退出城市，而郊区的城市化可以为这些产业提供发展空间。三是伴随开发区的重组，老旧开发区向产业新城转变，实现产城融合，也为城郊地区带来了发展的希望。

城市综合发展是全域城市化的一种路径。这种路径主要针对人的城市化问题，重点解决户籍带来的福利差异问题。这类全域城市化通常以土地制度改革为先导，进而对地方财政、户籍制度进行过渡性调整，并最终实现一体化。以江苏省昆山市为例，20世纪90年代的招商引资让昆山从沪苏之间的一个县城转变为一个工业新城，但过度开发的工业园区却在2004年后遭遇中西部地区强劲的劳动力竞争。昆山转变发展思路，主要依托老城进行工业区建设，走“产城融合”道路，即以县城为中心向四周有序拓展，配合基础设施建设，注重与周围其他城市的产业联结和城市体系的构建。除了发展传统的制造业，农业观光、文化创意、生活体验等行业都成为可选择的主导产业。

生态建设和产业集聚也是全域城市化的重要路径。“两山”理念是生态建设型全域城市化道路的理论依据。生态建设型道路主要针对生态条件良好、自然资源丰富、经济发展水平较高的地区来实施，江苏、浙江、福建、广东等地区已经具备了基本的条件。产业集聚型全域城市化则主要针对承接产业转移较多的县域，在经济规模和产业结构上具有优势的区域。其中县域的全域城市化主要针对百强县来实施，具有更高的可操作性和示范意义。

欠发达地区以乡村振兴为中心实现城乡融合发展

我国西部地区大多属于欠发达地区，中部也有相当一部分地区的发展水平与东部沿海地区有较大差距。欠发达地区以乡村振兴为中心实现城乡融合发展的主要理由是：首先，要解决城乡统筹的反贫困问题。多年来，本地化的扶贫政策一直是主导方向，直接分配到户的转移支付，以村为单位的整村推进项目，贫困县摘帽等，都具备了相同的性质。然而，本地化脱贫之后的农民，如果进入城市务工，由于城乡经济差距等门槛的阻碍，可能成为潜在的城市贫困人口。如果仿照农村扶贫标准划定城市贫困线，就需要解决农民进入城市后的城市社保等一系列问题。“十四五”时期，解决城乡统筹的反贫困问题将提到日程上来，避免绝对贫困在城市反弹是一个重要的任务。

其次，在欠发达地区要实施利贫性的经济增长。经济增长与反贫困的关系，离不开经济增长与收入分配的关系。需要探索宏观经济增长惠及到欠发达地区的全体低收入人口的路径。因此，欠发达地区的城乡融合要关注产业结构升级、城镇化和劳动力流动等经济现象，将传统经济增长方式与高质量经济发展结合起来，使这些地区的经济增长更加有利于低收入人群。

第三，伴随“十四五”期间欠发达地区数字基建的开展与国家投入的增加，新技术变革带来的影响将惠及产业结构、城市化和劳动力流动等方方面面。产业结构升级的减贫效应，是把产业结构调整的视野放宽到低收入人口的就业与收入上；城镇化的减贫效应，是研究人口城镇化过程中的人口转移模式对反贫困的影响，包括新型社区建设对低收入人口的生活保障。劳动力流动需要从保障经济社会发展新格局的形成去看反贫困效应。