产业规划与园区经济的深层逻辑

　　产业园区是伴随着全球产业革命的不断推进而诞生、发展，是空间组织形态与产业组织形态在特定区域的聚合。园区经济的发展演变是我国经济社会发展变化的历史缩影和重要引擎。从沿海到内陆再到沿边，从单功能区到多功能区再到综合功能区，从一种形式到多种形式再到融合发展，中国走出了一条具有中国特色的园区经济发展道路。

　　从过去20年的4个“五年规划”中，可以通过各个规划时期的产业重点，清晰地看出我国产业在宏观经济战略的指导之下不断调整发展的历程。随着产业园的演化和发展，园区承载的功能日益多元化，大量生产活动在园区内并存聚集，从而推动了产业园的城市化进程，园区经济与城区经济逐渐走向融合。为顺应这一发展趋势，一些产业园区主动谋求战略转型，从单一生产型的园区，逐渐发展成为集生产与生活于一体的新型园区。

　　截至2020年，我国共有各类国家级开发区628家，我国共有省级开发区2053家。目前，中国有各类产业园区15000多个，对整个中国经济的贡献达到30%以上。2013-2017年连续五年间，国家级开发区贡献的生产总值占全国比重在22.4%以上，由此可见，园区经济对区域和城市经济发展的贡献度较高，已经成为中国经济增长的助推器。

　　中国的园区经济虽只有40年的发展历程，却是每隔一段时间就迈上一个新的台阶，园区的发展战略在不断转型和升级过程中为我国经济发展做出突出贡献。园区功能形态的变化和发展为主线，国内大部分产业园区，已开始进入“第四代”产城融合的复合发展思路，经历了产品思维、产业思维到投行资本经营思维的转变。在新旧动能转换重要拐点时期，产业园区发展不仅亟须在管理体制、市场机制、运营模式上深化改革、创新思维、扩大开放实现“二次创业”，更需要从发展方式、模式上进行全面化、立体化的创新。产业园区模式曾经对我国经济发展起到了重大支撑作用，成了区域经济与产业经济的主要平台与载体。 

过去20年4个“五年规划”中产业园区的演进进程

　　从十五到十三五的演进方向可以看出，从最开始以劳动密集型的初级制造业在世界产业分工中取得一席之地，到逐步提升研发与创新技术含量，带动我国现代化工业体系的建立，随后在工业的带动下，反哺农业，并进一步将重心向服务业转移。产业园区作为一个独立行业被清晰认知与重视，各类资本涌入园区开发领域，产业园区发展呈现成熟化和泡沫化并行的阶段，引领产业园区开发风气的核心力量从政府转向社会资本，产业园区开发运营者开始走向全国扩张与资本市场阶段，产业园区发展走向服务化、平台化、多元化的转型阶段。

　　从国家经济角度来看，自诞生40年来，作为中国产业园区主力军的国家级经济技术开发区和国家级高新技术产业开发区，其GDP屡创新高，对于国家GDP的贡献度也稳步提升。随着社会经济的快速发展，我国园区的发展方式出现了新的趋势和特点，如增长方式由注重规模向更加注重发展质量转变；资源配置由粗放式发展向集约化发展转变；产业结构由以制造业为主向制造业和专业服务业相结合转变。

　　20世纪80年代以来，我国各级各类产业园区或产业园区在国民经济快速发展中发挥了举足轻重的作用。在我国经济由高速增长转向高质量发展的新阶段，产业园区依然承担着重要的功能和使命。

　　从产业结构上看，现代化工业是我国保持经济发展的基础，现代化农业是平衡发展过程中二元经济的有力保障，而战略性新兴产业的布局与服务业的崛起必将成为我国未来经济增长的潜在动力。结合我国的实践，把“产业园区”定义为是相同或相关企业及支撑机构在特定空间相近配置并实行相应政策管理的经济形态。产业园区是一个地区经济发展的重要抓手，一个地区发展好不好关键要看有没有产业支撑，而产业发展的好不好关键看园区，因为园区是产业集群之地。

　　我国的产业园区历程了从1984年到1991年的初创期、1992年到2002年的成长期、2003年到2016年的转换期、2017年之后的转型升级期。如果把1984年到2002年看作一次创业阶段或粗放式发展阶段，那么，2003年到2016年可称之为二次创业阶段或提升阶段。

　　在这个阶段，产业园区开始由粗放发展向多功能综合性产业区转变，而且，有一些产业园区已走在前面，有的甚至已经完成转型。2017年之后可称之为第三次创业阶段。2017年2月6日，国务院正式对外印发了《国务院办公厅关于促进产业园区改革和创新发展的若干意见》，为产业园区改革创新提了23条要求（简称“产业园区23条”），这是指导未来全国各地产业园区发展的里程碑式文件。

　　“产业园区23条”明确了当前和今后一段时期产业园区发展的总体要求：贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，加强对各类产业园区的统筹规划，加快产业园区转型升级，促进产业园区体制机制创新，完善产业园区管理制度和政策体系，进一步增强产业园区功能优势。第三次创业阶段，工业园要向城市新区，单一的制造业发展要向服务业和制造业并举发展转变。也就是向着产城融合、产业结构完善的质量提升阶段发展。

　　2011年十二五规划开启了以产业转型升级为最重要的主题，“新四化”成为新的经济发展目标。中国经济结构转型和产业变迁也给产业园区发展提出了崭新的机遇与挑战。经过十年发展，很多市场化产业地产商步入成熟阶段，并开始了异地的扩张和登陆资本市场，这其中以华夏幸福为典型代表，产业地产作为一个独立行业开始被清晰认知与重视。这种示范效应令各类资本纷纷涌入园区开发领域，使得整个领域既有成熟而优秀、能够吸引众多客户趋之若鹜的优秀标杆，也有滥竽充数、牟取短期利润的短视者，产业园区发展呈现成熟化和泡沫化并行的阶段。

　　在“十三五规划”时期，形成了一种主流的发展趋势，即在产业园区的现有空间上，从原先单一产业功能出发，以打造产城综合体的模式，逐步增加、附着、提升诸如生活、文化、体育、休闲、娱乐、旅游等城市功能，推动产业园区向复合型、综合性的功能节点、城市节点转型，构建产业、人气、城市化水平良性循环，形成产城融合的新局面。这一模式以“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”为目标，秉持“以产兴城、以城促产、产城融合、城乡统筹、共同发展”的发展理念，形成了新的园区经济诉求。

　　随着竞争的日趋激烈和市场发展程度的不断深入，产业园区的服务化、平台化、多元化逐渐受到重视，从政府产业园区到民营的市场化园区，都注重打造园区的服务竞争力，并逐渐开始以平台化的思维聚合资源，形成产业链集群效应，并在经营和盈利模式上摆脱单一的租售，走上多元化道路。沿海发达地区工业化带动城市化的进程，带来了工业用地在内的各类土地价格逐步上涨，这对产业发展，显现出越来越明显的挤出效应，特别是沿海发达地区，在价格上涨预期下，土地低效利用或大量闲置的现象逐步显现。

　　部分地区在推进产业园区开发建设过程中，落地园区产业项目或企业没有统筹和长远规划，过分追求产业园区短期产生经济效益指标，背离不同类型产业园区的发展目标，对主导产业重点培育产业定位不清晰。进入产业园区企业在选择产业投资项目时也表现出盲目性，投资策略以当地产业园区政策支持力度、税收减免力度来进行选择，产业项目与功能同质化倾向日趋严重，已经背离了我国产业园区建设的政策初衷。

　　越来越多的案例表明，对全球产业发展方向和科技创新方向最为敏感，甚至占据主导作用的是企业，尤其是具有全球创新资源配置能力的企业，而这些企业也越来越意识到，在一定区域内形成完善的产业生态并与城市发展密切结合，将是企业或许产业领先优势的必然选择，深度参与到地方政府的园区开发建设，不仅具有投资理性，更是代表了企业新的转型理性。

　　同时，各地政府也开始纷纷出台弹性用地政策，缩短工业用地年限，将税收额等指标纳入工业用地出让考核体系中，工业用地变性等，小到一些城市或区域试点综合用地，细化产业用地分割销售政策等，产业地产的重要生产资料工业用地面对着一个复杂的局面：一方面是政策的明晰和标准的明确，另一方面却是区域性政策差异越发拉大。就“十三五规划”时期产业园区而言，总体呈现下面六个特征：

　　1、投资和管理多元化。目前，产业园区投资、管理、运营的主体还是政府，是各级政府在办园区，管理形式主要是管委会。未来的产业园区将更多地由企业替代政府办园区，园区地产更多由市场化配置。

　　2、产业结构服务化。作为城市产业的承载地，园区的产业结构也同城市产业结构同方向演进，将由单纯制造业转向与科创、总部、金融、文化、旅游等服务业融合发展，现代服务业占比不断提高，有的园区彻底转型为服务业主导型经济。

　　3、园区功能平台化。用互联网思维打造园区平台的内涵，园区成为创新创业服务平台，从产品的开发到资产的孵化，到客户的投资服务，到物业的运营，提供完整的产业链平台服务。

　　4、生态和智慧化。园区对建筑、环境、服务要求越来越高，运用新一代信息通信技术，线上线下结合，产业和管理更智能高效，生态园区和智慧园区成为产业园区追求的共同目标。

　　5、产城一体化。土地的集约、产业的集聚、城市功能的完善和整个商业价值的统筹，成为传统产业园区升级版。特别是占地面积大的产业园区，增加居住、教育、医疗、商业等服务配套，是产业园区持续健康发展的必然选择。

　　6、园区建设国际化。园区走出国门，通过“一带一路”倡议走出去，在海外建中外经贸合作区，目前已达80多个，既输出了产能和园区开发经验，也为带动沿线国家经济提供了强大动能。

　　国内各类经济园区数十年发展，逐渐出现同质化、设置混乱、功能重合、绩效递减等现象，这也是改革开放以来一直存在的活乱循环表现。园区经济因为商务主管部门率先突围，其他专业部委也跟风大力发展自己的经济园区，在外需下降和经济新常态背景下，同质化竞争不可避免地出现了产能过剩和经营举步维艰的困境。

　　大多数园区都定位对外开放、体制创新、产业集聚、科技创新、总部经济等功能，结果造成了商务、发改、科技、农业等各部门激烈的招商引资竞争，也浪费了土地、人力、财力等资源，出现了特色不特、开而不放、放而不开等现象。需要推进各优势产业的融合和集聚，进一步促进产业园区专业化市场的形成，转变园区经济的发展方式，走集约型内涵式发展之路，以数字融合、智能融合、产融结合、产城融合等模式，持续推动园区产业跨越式融合协调发展。同时，加快各级各类产业园区主导产业与上下游相关产业和配套产业的融合与集聚发展步伐，引进、整合和强力发展名优产业带动其他相关产业的发展。

　　产业园区转型的重要一环就是园区内产业转型升级，这就要求积极有效地引导战略性新兴产业、高新技术产业在园区内落地，及时配套现代服务业集聚、融合发展，这些不仅是支撑和引领园区转型升级的新的增长极，也是产业园区经济发展质量提升的重要抓手和主要着力点。未来一段时期，要继续深化改革开放，着力打造产业聚集推动型、经营主体带动型、科技创新驱动型、生态循环促进型、三产融合引领型、服务支持拉动型等具有鲜明特色的现代化绿色产业园区。

　　从经济支撑能力、经济发展效率、科技创新能力和对外开放度四个方面来看，国家级城市群与国家中心城市是支撑我国经济发展的主要力量，其中国家级城市群GDP超过了全国GDP总量的二分之一；从经济发展效率来看，以国家级高新区、自由贸易试验区、国家级中心城市每平方公里GDP产值较高，分别为1.65亿元、1.52亿元、21.3亿元、1.24亿元；从科技创新能力来看，国家级中心城市与高新区其专利授权数远高于其他园区；从对外开放度来看，以经济特区、海关特殊监管区域、国家中心城市、国家级城市群、自由贸易试验区开放度较高。

　　面对全球经济形式不断变化和我国经济进入新常态的新形势，以及针对当前经济园区产业同构、同质化、重复建设、功能相同等突出问题，各类经济园区迫切需要利用互联网思维进行优化、提升和整合。特别是做好所有园区的客观评价，学习借鉴新加坡等国工业园区和自由港发展经验，然后进行属地化整合，并且进行东中西部结伴发展，从而真正打造以国家级经济技术开发区为主的金字招牌。

　　通过做减法，清理不合格园区，合并整合功能相似园区；通过做加法，合理增设融合工业、农业、科技业、服务业等综合产业经济园区；通过做乘法，复制推广创新经验，打造更高水平自由贸易试验区或自由贸易港，提高园区的要素集聚能力、经济支撑能力、辐射带动能力；通过优化、提升和整合，将潜力巨大的特色园区规划发展为特色小镇。

　　产业发展上要注重上下游运作，打造独立于欧美的第三条全球产业链。当前美国和欧洲都以自己的头部经济引领和控制着全球两大产业链，我国虽然成为美欧不可或缺的环节链条，但是处于没有自主性的产业链、价值链、创新链低端。

因此，新时代园区经济应在高质量发展的目标下，针对自主发展能力薄弱、抗击风险能力不足的问题，注重全产业链、高价值链和核心创新链的打造，参与和引领国际分工，建立自主可控的产业链：

　　第一，突出全产业链招商。坚持“引进大项目”和“完善产业链”并举，围绕产业转型升级，规划“核心企业—产业链—产业集群—产业基地”布局，抓住关键环节、关键技术、关键零部件，盯住目标企业，找准突破口，锁定重大项目，掌控产业链和供应链关键环节，以大项目引进带动产业集聚，打造独立自主的全产业链和全产业集聚区域。

　　第二，占领价值链高端。坚持高端化、智能化、融合化的要求，不断完善招商引资标准和项目准入条件，拉高发展标杆，提高发展质量，明确衡量价值标准，由过去单纯的衡量项目的投资强度和产出效益向高质量、高水平转变，确保招商引资和项目建设的质量和效益，加快平台经济发展，构建现代产业体系，推动传统产业转型升级，集中力量打造高端产业集群。

　　第三，建立核心创新链。坚持以科技为先导，以创新为旗帜，增强经济园区自主创新能力，抓住关键环节、关键技术、关键零部件，盯住目标企业，找准突破口，锁定重大项目，掌控产业链和供应链关键环节，实现大数据、人工智能、芯片等我国落后产业的追赶和超越，全面推动传统产业由低端向高端的转型升级，提高经济园区的核心竞争力，占据国际竞争的制高点。

　　在园区创新发展上，产业园区的规划要注重主动融入和服务国家战略，打造全新现代化园区升级版。

　　一是主动融入国家区域发展战略，试点建设超大型经济园区共同体。从国家层面加强经济园区的顶层设计和规划，创新设立大湾区等特大型超大型经济园区。重点建设京津冀科技研发试验区（含雄安新区），长三角全域产业应用引领区（含长三角一体化示范区），“粤港澳+闽台”一国两制融合区（含粤港澳大湾区），黄河几字湾、东北三省＋内蒙古、云桂+东南亚的加工贸易集中区等特大型经济发展共同体。

　　二是主动融入和服务国家创新战略，建构“新加坡+以色列+日本+德国”的综合经济体。在整合优化各类园区的基础上，要加快建设符合各地区的园区经济综合体。

　　三是主动融入服务国家自由贸易区战略，建立中国自由贸易区四大圈层。以两岸五地的大中华自由经贸区为桥头堡，推进大陆、台湾、香港和澳门等两岸四地与蒙古签订自贸协定，最终建立起大中华自由贸易区。

　　四是主动融入服务一带一路倡议，推动建设全球人类命运共同体。园区经济不仅可以在国内发展，还可以复制推广到国外发展，还可以联合外资共同开发第三方市场，真正成为以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等为主要内容的“五通示范区”，成为产业链共同体、生态链共同体、价值链共同体、利益共同体、责任共同体和命运共同体等“六大共同体先行区”。通过建设好跨境经济合作区、境外经贸合作区、经济走廊，推动一带一路建设进程，从而最终建成全球人类命运共同体。

　　从实施角度而言，推进市场化改革需要在政府职能和市场机制之间寻求有效结合，不是简单的一刀切，必须与园区综合实力、发展阶段、发展需求相适应，与市场机制、发展规律相统一。改革开放40年来，我国的经济体制已由计划经济体制转型为中国特色社会主义市场经济体制，使市场在资源配置中起决定性作用，是深化经。

　　同时也应该看到，我国传统园区多通过优惠的政策和低廉的土地成本，吸引企业投资和青睐，周边配套不足，园区企业和员工形成入园、回城的“潮汐”现象。随着产业园区的演化和发展，园区承载的功能日益多元化，大量城市要素和生产活动在区内并存聚集，从而推动了产业园区的城市化进程，园区经济与城区经济逐渐走向融合。为顺应这一发展趋势，一些产业园区主动谋求战略转型，从单一生产型的园区，逐渐规划发展成为集生产与生活于一体的新型城市。

　　作为中国对外开放和产业合作的主平台，目前国家级开发区仍主要聚集在东部沿海地区，特别是在长三角地区密集分布。但在西部大开发、长江经济带建设以及“一带一路”等战略的推动下，伴随中、西部地区的发展与开放，中、西部地区国家级开发区数量不断增加，东中西格局也有所优化。

　　“十三五”时期中国的产业园区是“销售为王”，现在国家鼓励物业资产自持、越来越多地方政府要求园区自持、核心城市和核心区域的园区物业升值显著，这些政策的倒逼都在促使产业园区的盈利模式、运营模式发生改变，从原先开发模式走向运营模式。物业资产自持才能保持后续园区品质管理、准确一贯的产业定位，有利于培育先进产业集群、落地地区产业规划等，促进园区内生价值的提升。

　　以高新区和开发区为代表的中国园区经济的发展，可谓是与中国改革开放一起出现并伴随中国改革开放全过程的城市和产业发展模式，典型的特征和创新性包括：

　　以特殊的开放政策积极引进外资和科技型企业，积极参与全球产业链的分工和价值创造，从而为这些园区快速集聚产业提供了可能，其鲜明的产业发展定位，为这些园区的招商引资、项目落地、企业成长、技术创新和产业集聚提供了最大便利，也使得这些园区成为中国改革开放以来经济增长的主阵地、科技创新的主阵地、参与全球产业分工的主阵地。

　　通过区别于中国传统行政区管理模式的开发区管委会模式创新，立足于功能区的管理体制定位，以体制创新践行了中国政府与市场关系定位转型的改革理念，以管委会和平台公司，双轮驱动，再加上特殊的开放政策，使得产业园区成为中国行政效能和资源配置最为高效的发展平台，在为大多数园区带来了超常规的经济增长速度，以及快速的基础设施配套的完善的同时，也直接带动了园区所在城市和区域的产业集聚和综合竞争力的提升。

　　产业园区发展转型属于推进我国经济发展提质升级、保障经济安全的国家级战略内容，产业园区发展转型升级的实质是我国经济发展体制机制创新，深化改革开放，探索政策试点，为推广示范积累成功经验的重要先行区。全球贸易竞争格局正在发生变化，国际制造业产业分工格局正在重塑，新一轮工业革命和产业组织变革与我国加快转变经济发展方式形成历史性交汇。着力推进“中国制造2025”实施，推进制造业发展全面升级，也迫切要求中国产业园区进行与之相适应的转型升级。

发布：中经在线

编辑：熊辉 王海珠

荐稿：于建华（国际高新技术研究院院长、国际院士科技创新中心理事长、德国史太白全球研究院北京代表处主任；中经网·中经在线专家智库首度特约专家顾问）

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